Qui peut stopper le traité transatlantique ?

En 2016, la Commission européenne souhaite clôturer la négociation du traité transatlantique UE-USA (le TTIP) et déjà signer puis mettre en oeuvre l’autre traité transatlantique UE-Canada (le CETA).
Qui a le pouvoir de stopper de tels traités ? A quelle étape d’autres traités ont-ils été bloqués et par qui ? Nos parlements et gouvernements auront-ils le dernier mot ? A quel moment et comment agir en tant que citoyen ? Eléments de réponse.

Michel Cermak
Mise en ligne le 26 janvier 2016
Qui peut stopper le traité transatlantique ?
CC Holger Boening 2015 (flickr)

Le traité transatlantique (TTIP), négocié dans une certaine opacité depuis mi-2013 entre les Etats-Unis et l’Union Européenne, soulève une vague d’opposition comme on en voit peu en Europe. Plus de 3 millions de citoyens s’y disent opposés, des centaines de collectivités locales se déclarent zone « hors TTIP » voire « hors TTIP et CETA ».
Pour rappel, le CETA est l’autre traité transatlantique négocié entre l’UE et le Canada et qui risque d’être signé avant le TTIP, en 2016, et d’ouvrir déjà la porte à ses dispositions les plus controversées.

Il est nécessaire d’éclaircir certaines questions : quels sont les réels leviers démocratiques permettant de stopper de tels traités ? Quelles sont les étapes clés ? Depuis le début des négociations jusqu’à la ratification par les parlements, à quel moment la pression citoyenne pourrait-elle se traduire en blocage du traité, ou en inflexion fondamentale de son objet ? C’est à ces questions parfois un peu techniques mais fondamentales que s’attaque cette analyse. Son fil rouge sera le traité transatlantique UE-Canada (le CETA), simplement parce qu’il sera probablement le prochain traité de ce type à être signé par les gouvernements européens en ce compris les belges et parce qu’il serait le premier traité de nouvelle génération à instaurer les mécanismes tant critiquées du TTIP.

L’ACTA, ou la victoire de la démocratie

Pour comprendre quelles peuvent être les dynamiques politiques entourant le blocage d’un traité commercial international menaçant l’intérêt général, il est utile de revenir à l’exemple de l’ACTA. Ce traité présenté comme un accord anti-contrefaçon menaçait en réalité les droits digitaux et l’accès à la santé.

On cite souvent son échec comme un exemple de victoire de la mobilisation des mouvements sociaux, qui a entraîné un vote contre ce traité à une large majorité du Parlement européen en juillet 2012. Mais il est important de rappeler d’autres étapes clés de la chronologie, à commencer par le rôle joué par certains gouvernements européens mis sous la pression de la rue.

  • Novembre 2010 : conclusion des négociations de l’ACTA ;
  • 1er octobre 2011 : les Etats-Unis, le Canada et six autres pays signent le traité ;
  • 15-16 décembre 2011 : le Conseil de l’UE (Agriculture et pêche) autorise la signature du traité par l’UE ;
  • 26 janvier 2012 : l’UE et 22 Etats membres européens signent le traité à Tokyo. Cinq Etats refusent de signer : Chypre, Estonie, Allemagne, Hollande et Slovaquie ;
  • Le 3 février 2012, la Pologne annonce qu’elle stoppe le processus de ratification du traité (même si elle l’a signé le 26 janvier) ;
  • Le 4 juillet 2012, le Parlement européen refuse d’approuver l’ACTA, par 478 voix contre 39, et 165 abstentions. Tous les groupes politiques votent à la quasi unanimité contre, sauf le PPE et l’ECR divisés, alors que les grands groupes majoritaires soutenaient massivement le traité encore quelques mois plus tôt.

Connaissant le fonctionnement des institutions européennes et les rapports de force, il est plus que probable que la défection de plusieurs Etats membres européens a été indispensable à la création d’une majorité contre l’ACTA au Parlement européen. Pour le dire autrement : si l’accord avait été soutenu à l’unanimité par les 28 gouvernements européens, il l’aurait probablement été par les grands groupes politiques du Parlement européen.

Rappelons que dès les premiers jours des négociations du TTIP, de nombreux acteurs politiques, en particulier au Parlement européen, ont affirmé vouloir éviter « un nouvel ACTA ». Des contacts avec la société civile ont été établis pour entendre au plus tôt les doléances. Mais force est de constater que ni les négociateurs du TTIP et ni ceux du CETA n’ont sérieusement tenu compte des préoccupations exprimées par la société civile. Au contraire, les exercices de relations publiques qui, il faut l’admettre, se multiplient, ressemblent davantage à un alibi qu’à une démarche visant authentiquement à comprendre les préoccupations exprimées et à les prendre en compte, comme ce fut encore le cas lors de l’atelier organisé au Parlement européen sur le CETA le 9 décembre 2015.

L’autre précédent : l’AMI, refusé par la France en 1998

Une des dispositions les plus controversées du TTIP est celle qui permettrait à des entreprises transnationales américaines de contester des mesures publiques européennes (et inversement) devant des cours d’arbitrage internationales, en réclamant des millions de dollars de compensation. Dans les années 1990 déjà, un traité similaire ambitionnait d’introduire un système à tous les pays du monde industrialisé ou presque. Intitulé « Accord multilatéral sur les investissements » (AMI), il avait engendré une vague d’indignation planétaire. A l’époque, c’est le gouvernement français de Lionel Jospin qui avait tiré la prise alors même que les négociations étaient encore en cours. Il avait au passage ressoudé sa majorité politique profondément divisée sur ce projet, ce qui pourrait donner des idées à d’autres aujourd’hui. (voir l’article de l’époque « Jospin : adieu l’AMI, salut les copains »).

Un exemple de A à Z : l’accord UE-Colombie-Pérou

Pour partir d’un cas concret, prenons l’accord de libre-échange négocié entre l’UE, la Colombie et le Pérou. Il s’agit d’un traité ’classique’ qui vise à faciliter les échanges de marchandises et de services. Il pose une série de questions quant à ses impacts sur les droits humains, les droits des travailleurs en particulier et l’environnement. Mais intéressons-nous ici à la chronologie de sa négociation :

  • 2007 : adoption d’un mandat de négociation, octroyé par le Conseil à la Commission (sur proposition de la Commission) ;
  • De juillet 2009 à mars 2010 : neuf cycles de négociations ;
  • 1er mars 2010 : « fin » des négociations ;
  • 19 mai 2010 : annonce de la « conclusion » des négociations ;
  • 23 mars 2011 : paraphe de l’accord commercial ;
  • 12 avril 2011 : « adoption officielle » de l’accord commercial par les trois parties ;
  • 31 mai 2012 : le Conseil autorise la signature de l’accord au nom de l’UE et son application provisoire (excepté les articles de l’accord relevant de compétences mixtes) ;
  • 13 juin 2012 : le Parlement européen adopte une résolution concernant cet accord ;
  • 11 décembre 2012 : le Parlement européen vote l’approbation à la conclusion de l’accord ;
  • 21 décembre 2012 : l’accord complet est publié au Journal officiel de l’UE.
  • Il est entré en vigueur provisoirement en 2013 (après ratification du Pérou et de la Colombie) alors qu’il n’a pas encore été ratifié par les Etats membres européens.
    En Belgique, le Parlement fédéral a voté son approbation en novembre 2015, la Région wallonne, la Fédération Wallonie-Bruxelles et la Région de Bruxelles-Capitale n’ont pas encore voté.

Cet exemple illustre bien les nombreuses étapes qui jalonnent la naissance d’un traité. Il illustre aussi dans quelle mesure le CETA qui est présenté comme « conclu » est encore loin d’être approuvé démocratiquement et même d’entrer en vigueur.

Le TTIP et le CETA seront-ils des traités mixtes ?

Certains traités nécessitent seulement une ratification au niveau européen, par le Conseil où sont représentés les 28 Etats membres et par les 751 députés du Parlement européen. D’autres traités sont considérés comme comprenant aussi des dispositions qui relèvent des compétences nationales. Dans ce cas, ils sont dits « mixtes » et nécessitent aussi l’approbation par chacun des 28 Etats de l’UE selon son système national.

Concrètement, en Belgique, s’il traite de compétences qui sont partagées entre le pouvoir fédéral, les Régions et Communautés, un traité devra être approuvé par tous ces niveaux de pouvoir. C’est le cas par exemple du traité UE-Colombie-Pérou. Pour signer un tel traité, le ministre des Affaires étrangères fédéral doit obtenir l’autorisation écrite des gouvernements des Communautés et Régions de signer. On peut le constater en observant ci-dessous la signature du Ministre Reynders au bas de l’accord UE-Colombie-Pérou, qui engage également les Communautés et Régions de Belgique.

Donc, si demain le gouvernement wallon ou bruxellois décidait de mettre à l’ordre du jour le vote sur l’Accord de partenariat économique UE-Afrique de l’Ouest ou l’accord UE-Colombie-Pérou et qu’il était rejeté, cela entrainerait la fin de cet accord pour toute l’Europe et les pays cosignataires, même si l’accord a été ratifié par presque tous les Etats européens. On voit bien la pression qui pèse sur les députés wallons et bruxellois à ce stade, c’est pourquoi il est essentiel de s’exprimer en amont.

On ne peut affirmer avec certitude aujourd’hui que le CETA et le TTIP seront considérés comme mixtes mais on peut le supposer. D’une part parce que les Etats membres ont affirmé à la quasi unanimité qu’ils refuseront le CETA si la Commission européenne le présente en tant qu’accord non-mixte. Et puis il serait difficilement compréhensible que des traités comme l’ACTA ou l’accord UE-Colombie-Pérou, de portée bien plus restreinte que le TTIP et le CETA, soient considérés comme mixtes et pas le CETA.

Et si la Commission arrivait à obtenir la qualification d’accord non mixte, elle aurait tout de même besoin d’une majorité qualifiée, voire d’une unanimité [1], des gouvernements européens au sein du Conseil de l’UE. C’est au moment de l’approbation par le Conseil que le caractère mixte ou non est décidé.

A quels moments agir ?

En 2016, l’urgence est d’empêcher la signature et la ratification du CETA, premier traité transatlantique de nouvelle génération et cheval de Troie du TTIP. Tout comme l’accord de libre-échange UE-Colombie-Pérou et l’ACTA, la première étape politique formelle d’approbation du CETA sera le Conseil européen, puis la signature individuelle de chaque Etat membre, puis le vote au Parlement européen, trois étapes que la Commission européenne espère franchir en 2016. Les parlements belges peuvent donc dès aujourd’hui interpeler leurs gouvernements respectifs et, en tant qu’organe de contrôle de l’action gouvernementale, leur demander de ne pas autoriser la signature du CETA par la Belgique.

Concernant le TTIP, la Belgique pourrait, comme la France en 1998, retirer dès aujourd’hui la prise des négociations, parce que son opinion publique est de plus en plus mobilisée contre ce projet. Il est également utile que les différents parlements votent des résolutions qui posent les conditions sine qua non à leur future éventuelle ratification.

Mais on peut prendre les choses encore bien plus en amont : la Commission européenne négocie avec de nombreux pays des traités commerciaux [2]. Elle a commencé par exemple en octobre 2015 la négociation d’un « accord de libre échange complet et approfondi » avec la Tunisie, qui a rencontré l’opposition de trois des quatre organisations tunisiennes lauréates du prix Nobel de la paix 2015. Le gouvernement belge devrait dès aujourd’hui être régulièrement interpelé sur les positions prises dans les réunions de préparation et d’information entre la Commission et le Conseil concernant cette négociation. Le CNCD-11.1.11 a publié dès 2013 une étude des enjeux et risques liés à ces négociations.

Enfin, des débats publics et parlementaires devraient être organisés de manière transparente avant l’adoption de chaque nouveau mandat de négociation. La Commission pourrait par exemple demander prochainement de nouveaux mandats de négociation avec le Mexique et le Chili. Ces processus ne peuvent se dérouler une fois de plus à huis-clos.

Notes

[1Les avis divergent sur ce point. Par exemple, cette analyse par des juristes allemands affirme que l’unanimité est nécessaire, mais un professeur de droit international contacté par nos soins affirme que la majorité qualifiée suffit, sauf si le traité contient des dispositions qui nécessiteraient une unanimité par ailleurs, par exemple des éléments concernant la fiscalité. http://blog.campact.de/wp-content/uploads/2014/12/Gutachten_CETA_engl_final_27112014.pdf

[2L’ensemble des négociations en cours sont reprises dans ce document : http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/december/tradoc_118238.pdf

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